无人配送正从“试点示范”向“规模化商用”迈进，产业面临监管政策、技术及成本、运营及服务、合作生态等方面的多重挑战。

在产业驶入深水区的关键时刻，2025年7月23日，由清华大学智能绿色车辆与交通全国重点实验室、西部科学城智能网联汽车创新中心主办，清华大学-美团数字生活联合研究院、深圳市智能网联交通协会联合主办，美团、九识智能、新石器无人车、主线科技提供支持的“车路云50人论坛·无人配送闭门研讨会”顺利举办。
 

作为会议主办方，西部科学城智能网联汽车创新中心副总经理王璐做了《末端无人配送商用发展综述》的分享。她指出，无人配送正从商业化3.0的小规模运营阶段突围，走向规模化运营的4.0时代。产品迭代、客户与路权开发构成企业核心能力三角，其中路权拓展能力日益成为规模化发展的关键，深度影响了产业技术、成本和场景的演进。具体而言，法律身份模糊、地域供需错配、交通管理冲突三重结构性矛盾，共同阻碍了路权政策的突破与规模化商用进程。

闭门会上，在清华大学车辆与运载学院副研究员、智能绿色车辆与交通全国重点实验室副主任高博麟主持下，这些来自“政、产、学、法、金”等领域的行业精英，围绕无人配送的现状、痛点及趋势，发展及展望展开了深度对话，凝聚了最前沿的思考与最具建设性的声音。

李克强院士在致辞中指出：当前，国家正积极推动交通系统智能化发展。在前期，这一进程主要由研究部门及部分新兴创业企业进行探索，如今，已步入规模化发展的关键阶段。

其中，无人配送是智能交通系统与智能车辆发展进程中最具可行性、最贴近民生、最易于实现产业化的场景，已取得显著成就，正逐步迈向产业化、规模化发展的临界点。

然而，产业发展仍面临诸多挑战，在此背景下，产业迫切需要凝聚各方共识，携手共破困局。李克强院士提出，期望借助“车路云50人”这一交流与协同平台，促使各方达成共识，共同迈出推动产业发展的坚实一步。

美团副总裁、无人车业务部总经理夏华夏结合美团自身实践，指出当前无人配送行业有四大痛点亟待解决。

末端配送融合难题。无人车多能抵达小区门口，但用户需求是上门入户，“末端100米”配送与骑手、用户的融合配合仍是难题。

上下游生态合作不足。无人车的运营依赖充换电、停车及维修保养等基础设施网络，虽已与相关企业开展合作，但行业整体合作与磨合不够，影响运营效率，也未充分利用社会零散运维能力。

行业标准亟待统一。比如充电补能方面，各家电池不同，换电效率低，若形成电池标准共识，开发标准化模块、建设通用充换电网络，可大幅提升效率；比如车辆形态方面，无人配送车款式多、尺寸不一，影响停泊与通行，需规范形态并基于场景分级管理。

法律法规身份不明。无人车路权和身份是行业痛点，各地对无人车的管理政策有区别，全国推广及出海需统一标准与身份。目前以“无人车”等身份权宜使用，但载货车辆在设计与安全考量上与现有车型差异大，期待与行业、主管部门深入交流。

新石器无人车联合创始人张卫玲同样谈及，在享受着行业发展的“幸福烦恼”，也面临着诸多难点痛点：

无人车法律定性不明、路权获取困难。各地方区域性法规牵头主体不一，企业开拓路权耗费大量人力物力。法律定性不明也导致了事故责任认定困难。

行业规范和产品标准不健全。行业车型多达20余种，充电、出厂检验、质量管理、资质等标准不完善。商业化标准也因地而异，不同场景下各地监管部门看法不一，影响企业推广。

行业协同不足。当前行业尚处合力推动阶段，远未到竞争厮杀之时，因为现有无人车数量与原有交通工具数量相比，还谈不上占比率。新兴行业发展需良好互动，需加强行业组织建设、深化行业自律。

九识智能清联合创始人、战略合作负责人周清强调，无人配送领域是新质生产力更重要的组成部分，在促进社会主义现代化，助力产业提质增效，助力乡村振兴和城市更新方面，无人配送行业均能发挥巨大效能。

白犀牛总裁黄刚表示，当前无人配送作为新兴赛道正处于快速成长阶段，他个人及白犀牛对无人配送行业的发展保持乐观预期。但目前行业发展也存在一些挑战，需要各方面共同应对，健康发展。

政策层面对无人车的运营推广越来越宽松，各地政府按流程审批开放更多路权，但也存在标准不一、重复申请、成本高的问题。然而作为新生事物，如过早制定严苛统一的标准又会限制行业发展，这是一个两难的选择。如何在包容审慎的原则下实现合规运营，是当前全行业面临的挑战之一。

在市场落地层面，无人配送车的应用，已从“技术找场景” 迈入 “场景迎技术” 的新阶段：随着无人车在快递末端场景率先实现规模化突破，越来越多的场景客户开始积极应用推广无人车: 商超、校园、交警巡逻、县乡邮政等，客户对无人车也因此要求容积更大、承载更多、速度更快、运距更远，并能实现冷藏车、格口车等差异化改装。

这不仅要求车辆平台不断升级扩展和模块化设计，而且对自动驾驶能力提出更高要求，也给合规管理带来更多挑战。 

京东物流政府事务总监王钟旋强调，路权是在全国拓展无人车的最大痛点，以及法律法规的不统一，各地政策对于车辆的检测报告等有不同的要求，也让企业花费了大量的人力、物力成本，期望未来行业能够统一管理，使得行业健康化、规模化、常态化发展。

主线科技董事长、CEO张天雷指出，当下我们面临的诸多问题，都与标准化紧密相关。

首当其冲的是法律法规层面的标准化。目前，微卡级别车辆已能上牌，部分可申请民牌开展规模化运输，但再往下涉及非机动车领域时，机动车、非机动车与配送车之间的衔接就出现了问题。如何打通公安交通法律法规，让三者顺畅对接，已迫在眉睫。

行业群体可以发挥积极作用，提出顶层设计方案。比如，定义特定车型，并围绕云端监管平台，制定车路云一体化标准，进而形成无人配送的中国标准。具体而言，要明确云端为政府开放的接口类型，或者政府自身需满足的接口标准，以及监管到何种程度方可放行；同时，也要确定面向客户开放的接口和功能，以满足其日常运维需求。此外，还需规范车辆的形态标准。有了这样的标准，大家就能少走弯路，推动行业更高效地发展。

  随着规模商用的落地，城市在发展过程中的实践经验如何？目前面临的最大难点是什么？又提出了什么建议？

中国邮政集团有限公司邮政研究中心邮政研究所副所长刘志勇表示，对于路权开放无需担忧，这只是时间问题。

当前产业规模化面临的最大挑战在于安全性不足，不要跑太快，因为无人车的安全性还没跟上。调研发现，车辆被追尾现象频发，且刹车过急问题突出。此外，车辆的算法有提升空间，比如近期下雨时，个别无人车白天驶入水中，导致车内快递被浸泡，赔偿金额巨大。

刘志勇呼吁，不要打价格战，贴本经营难长远，毕竟后续还有运营成本，低价往往伴随低质量，不要一上来就把行业“做死”了，当下产业应携手共进，给彼此留出生存空间。

深圳市交通运输局智慧交通处一级主任科员曾乾瑜表示，行业发展迅猛亦存在隐忧，有隐忧不是不干，而是考虑怎么更好的干，有几个方面的问题需要大家共同推动解决。

其一，法规层面。国家层面立法难以一蹴而就，期望国家部委能够参照智能网联汽车，优先出台面向功能型无人车的规范性文件，为各地推进相关工作提供有力指引。

其二，产品定位层面。产品究竟属于机动车、非机动车抑或装备，需要结合产品的实际使用场景、行驶范围明确。如果要上机动车道，必须符合机动车的核心基本要求，当然考虑到产品在速度、大小及用途上跟传统机动车有所区别，在标准上建议考虑是否可以适应的进行调整。

其三，牌照运营机制层面。行业发展不能无序散漫，否则就会像之前共享单车那样，迅速泛滥成灾，让城市不堪重负。特别是功能型无人车主要应用于快递配送、环卫、巡查等，服务的是城市民生行业，更需要建立运营管理机制，为新技术的平稳发展保驾护航。

其四，路权开放层面。目前路权开放采用审批制，是技术发展不够完善的必要之举。但如何进一步统一标准，推动加快审批流程，需要各企业、政府部门共同研究推动。

最后，监管层面。目前监管分为线上、线下两部分。线上监管要求所有数据接入监管平台；线下监管则由运营公司负责，如统一客服、统一标识，确保事件发生时能第一时间响应处理，在两三分钟甚至更短时间内解决，最大程度降低对交通出行的影响，减少新技术在推广应用面临的阻力。

北京车网副总经理李峰则认为，产业爆发式增长，既是好事也是坏事。

针对安全问题，企业所理解的安全，与政府层面、城市管理侧对安全的理解存在差异。以北京的示范区为例，这里部署了大量监视设备，对自动驾驶车辆的整个运行过程进行全方位监管。在实践过程中，发现安全性问题并未完全解决。

针对部分企业一味追求降低成本现象，采用的底盘可能无法承受多样化的运行工况，车身结构在和机动车混行情况下，安全指标过低。当年低速电动车行业就是前车之鉴，一旦规模扩张，各种问题必然集中爆发。由衷希望产业能够在脚踏实地的基础上，做大做强。

苏州空地网联公司总经理王佳利同样强调，大胆创新要与有序监管双向奔赴。

对于低速车上路遇到的道路复杂环境，比如道路临时封闭、障碍物、信号灯故障等，企业可以与相关监管部门一起做车路协同的赋能，如企业配合使用路侧数据，能解决不少难题，比如动态路径规划、复杂路口信号灯信息推送、交通标识识别和信息推送等，能有效减少对正常交通的影响、提高通行效率。

目前苏州也已经与不少企业达成共识，将来会在苏州进行相关技术和运营方面的合作探索。

深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司网联街区PDT 副总经理刘轼介对产业发展提出了三点建议，并指出，需政府与企业携手，以体系化方式共同推动：

其一，构建运营体系。企业自有运营体系不可或缺，同时政府要积极推动公共设施运营。未来，可借鉴公交运营模式，实施分区经营公共运力，以此实现效率最大化，这是运营体系逐步推进的方向。

其二，完善设施体系。涵盖统一充放电设施、站场以及停靠点等，城市层面需搭建一套较为完备且标准化的体系作为支撑。

其三，强化安全监管。除关注车辆上路运行安全外，城市更要注重道路运行风险管理，构建动态化管理模式。此外，网络信息安全、救援安全体系的构建，也需城市持续发力。

湖南湘江智能科技创新中心有限公司技术总监刘凯介绍了长沙在无人车应用推广方面的实际情况，并建议：

在管理协调层面，无人车编码的发放工作需要与实际业务需求更加紧密地协同配合，确保编码资源能够得到科学合理的分配与利用；同时，要进一步优化无人车的时空规划，通过精准的调度安排，避免在交通高峰期集中出行；搭建交流平台，提高无人车企业与政府相关部门之间的沟通效率。

国家邮政局政策法规司原副司长、一级巡视员靳兵指出，立法目标要与实际情况结合，考虑无人、人工智能等新事物现状，这对立法和标准制定者提出了更高要求。同时，当下不宜急于推进立法。倘若立法条件尚未成熟，贸然出台法规，很可能会将行业“管死”。

另外，在思考问题时需秉持综合统筹的理念。具体而言，要全面考量充电桩、快充装置、换电装置等基础设施，与无人车、无人船，以及有人车、有人船、有人公交等的协同规划、统一标准、统一布局。

必须明确的是，绝不能简单沿用旧有体制、传统思维和固有管理模式来应对新局面。过去制定的充电规范、城市建设规划等，显然已难以适应当前的发展需求，各种旧有管理模式管理思维更是无法解决人工智能时代无人体系的应用与管理。需要用客观全面、系统考量、一体化设计，以构建更科学合理、契合未来综合立体交通新范式发展趋势的布局体系。

清华大学法学院教授余凌云指出，若想更顺畅地推动无人配送立法进程，建议进行系统性规划，赋予其系统独立的法律地位。

当前，无人车面临的核心问题是安全保障，若无人货运车配备与无人客运车相同的系统，或许更容易获得认可。毕竟，无人客运车系统已获得牌照并投入运营，能更有力地说服立法机关。所以，我们共同的努力方向应该是将无人车系统作为独立环节来推动立法。

关于无人配送车的法律定位，若将其界定为非机动车，那么相关法规可由地方制定，毕竟《道路交通安全法》主要解决的是中央事权范围内的问题。但若将无人配送车归类为无人车，它与无人客运车在本质上并无特殊差异。只要在立法上对无人车放开限制，无论其用于客运还是货运，都可适用统一规定，无需再作区分。
 

中国人民大学法学院教授王莹分享，当下无人配送领域已呈现出多场景应用、多样化发展态势，该产业面临两大核心问题：一是法律定位，二是路权分配。
 

从法律定位来看，无论是将其定义为机器人、机动车，还是其他装备，都面临既有的法律框架限制，对其法律定性还需要结合技术进步与商业场景进一步研究。

在路权问题上，权利与义务、责任必须对等。若只强调路权而忽视责任，这种对应关系就无法建立。

例如，产品需达到何种安全标准、承担何种责任，这要依据产品创设的风险类型、商业场景以及与人员互动的模式来确定。若产品计划在主干道运行，其安全要求就应与无人驾驶车辆相近；若仅在小区内所谓“最后一公里”行驶，安全要求则可有不同的考量。

中国政法大学教授郑飞认为，立法具有必要性。从产业发展角度而言，若长期处于法律空白地带，缺乏明确规范，极有可能抑制市场活力。

那么，该如何立法呢？比如在法律层面，可作出原则性规定，例如在《道路交通安全法》里至少设置一条简单条文，明确无人配送设备的定位，允许其合法上路。对于无人配送设备上路后的具体管理措施，可授权省级政府、市级政府根据实际情况制定。此外，还需同步出台相应的行业标准或强制性标准，全方位、系统性地解决问题。

无人配送车面临诸多复杂问题，涉及事故责任处理等全流程环节，包括车辆定性、市场准入、保险、事故责任认定，以及就业、网络安全等方面。因此，立法必须全环节考量，避免出现规定缺失。

对外经济贸易大学法学院副教授、院长助理孔祥稳指出，需对道交法修改持合理期待，修法不能一次性、一劳永逸地解决所有与自动驾驶相关的问题。
 

毕竟技术和行业仍处于迅速发展变动之中，法律调整的技术和方式也在随之不断演进，需要逐步积累经验。道交法也并非系统的自动驾驶法。

在技术发展路径和商业模式没有完全定型、发展迭代比较迅速的情况下，除控制可能存在的严重风险外，立法应当减少对产业模式和技术路径的直接干预，把问题交给技术和市场去做选择，为行业发展预留一定空间。

若相关立法涉及无人配送车，需要解决的核心问题主要有三，其一，明确无人配送车的概念范畴，厘清其与无人乘用车的区别，考虑其与无人零售车、无人清扫车等其他功能性无人车的关系；其二，确定无人配送车的定位与属性，这涉及到路权分配和道路通行规则；其三，厘清其后端责任问题，尤其是事故责任的承担主体和保险问题。
 

最后，国家智能交通系统工程技术研究中心首席科学家王笑京做闭门会总结。
 

面对这样的局面，当下最为行之有效的策略，便是中央给予政策鼓励，赋予地方充分自主探索空间，放手让他们先行先试。待产业发展到一定阶段、模式相对成熟之后，再从立法层面进行规范与引导。

关于产业发展中备受关注的安全问题与技术问题，必须认识到，技术始终处于不断发展演进的进程之中。无法断言当下技术已然完美，只能确定相较于过去取得了进步。

因此，在当前阶段，更应确立一个鼓励创新、支持探索的方向。在最高法律层级之下，还有丰富多样、灵活务实的地方规章作为补充与支撑，能够为技术创新和产业发展保驾护航。

归根结底，唯有产业自身在技术发展和产业升级上狠下功夫，将技术水平提升至极致，以实实在在的成果赢得政府的信任与支持，产业才能真正实现健康、可持续的高质量发展。